李庚南：新监管格局如何消除监管盲区？

随着国家金融监督管理总局的正式挂牌，我国金融监管体系迈入了“一行一局一会”新监管格局，一个更加系统化、协同化的金融监管体系开始运转。

从此次改革的基调和重心看，有效消除监管空白和盲区显然是新监管格局被寄予的厚望所在。根据改革方案，国家金融监督管理总局的职责是“统一负责除证券业之外的金融业监管”。这意味着新监管格局将倾力于把所有的合法金融行为和非法金融行为都纳入监管，让未来新“冒出”的金融行为与活动都难逃监管之网，形成全覆盖、全流程、全行为的金融监管体系，从而彻底解决跨地区、跨行业、跨市场风险难协调甚至无人管的问题。

毋庸讳言，监管空白和盲点是金融监管最突出的症结，也是金融领域乱象丛生、风险迭出的根源。随着金融混业经营的深化，银行、保险、信托、证券等传统金融业之间的界限日渐模糊，监管的边界也日渐交织；而金融科技的快速发展则进一步模糊了传统金融与新金融业态之间的边界。在此叠加效应下，既有的监管模式、手段日显其“窘迫”，传统的机构监管模式面临严峻挑战。如何消除监管空白和盲区成为监管面临的核心问题。

【资料图】

监管的盲区在哪里？

所谓监管盲区，既包括现行的机构监管模式下，由金融体系之外、未取得相关金融业务牌照的市场主体开展的、游离于现有监管框架之外的金融活动或业务，以及机构监管模式下交叉重叠领域形成的监管缺位；也包括因既有监管法律法规尚难以覆盖并对之形成约束的金融创新活动。前者多为显性，而后者则相对隐性和模糊。

显性的监管盲区，是指监管盲区内相关活动或行为具有存、贷、支付、理财等明显传统金融特征的。除了非法吸收公众存款、非法集资及非法设立金融机构等违法金融活动外（这类活动具有一定的隐蔽性，处于日常的机构监管很难触达，往往因金融纠纷和风险的暴露而暴露），主要表现为对影子银行、民间融资、票据贴现等领域监管规制的缺乏和监管不足。其中，影子银行包括不持有金融牌照、完全无监督或存在监管不足的信用中介机构，以及虽持有金融牌照但存在监管不足或规避监管的业务。民间借贷领域则是长期以来实际存在的监管空白。纯粹的民间借贷虽有《民法典》规范，但民间借贷如果缺乏适当的、有效的监管，势必滑向高利贷等非法金融组织及活动。目前，对高利贷行为，仅仅从利率上进行了约束，而该行为本身的非法性尚未明确，更不用说将其纳入监管。民间票据贴现（亦称“票据掮客”）活动实际是为现行法律、法规所禁止的。但这类活动具有一定隐蔽性，监管存在一定难度，由谁监管也不清晰。

隐性的监管盲区，则主要指在金融科技快速发展背景下，现有的监管规制难以识别、认定并予以规范的金融新业态及其活动。金融科技扩大了金融的外延和边界，也模糊了金融与非金融的界限，使得金融科技衍生出的各种新业态以金融赋能的名义与传统金融深度融合，既具有金融属性由游离于金融体系之外。典型如助贷款、联合贷款等。由于提供助贷和联合贷的主体本身属于科技公司，不持有金融牌照，组织序列上也并不属于金融体系。因而，按照牌照管理、机构监管的模式，对这类金融科技公司尚缺乏监管的依据与手段。目前对金融科技公司行为的监管更多地依靠对持牌机构与第三方机构合作准入方面的约束来传导。

此外，房地产领域现实存在的开发商以零首付、负首付等方式向购房人实际提供的融资行为，房产中介机构向房产买卖双方提供的周转性融资，以及各种平台（商家）以预存款抵扣货款等形式，实际上都包含了融资行为。这类金融活动很容易引发金融纠纷，诱发金融风险。但目前对这些领域出现的金融或类金融活动，显然存在监管空白和监管不足。

消除监管盲区难在何处？

监管盲区的存在，实质上是金融监管滞后于金融发展与创新的外在表现。既有金融活动和业务发展的日益多元化、复杂化因素，包括传统金融业态之间边界的模糊性以及金融科技发展导致的金融与非金融边界的模糊性；也有监管制度、体制、模式及能力方面的滞后性。

对于显性的金融活动，消除监管盲区的难点显然是如何真正厘清不同监管部门的职责边界，消除混业经营格局下银行、保险、证券、信托等分业监管形成的模糊地带，避免出现“铁路警察各管一段”的现象。应该说，随着近年来金融监管体制的不断改革完善，监管的职能边界日益清晰。特别是此次以成立国家金融监督管理总局为主要内容的监管改革，将有助于从根本上消除这方面的盲区。当然，相关监管规制的完善及执行的有效性仍是关键。

对于隐性的金融活动，消除监管盲区的难点则在如何识别、认定相关市场主体行为的金融属性，如何确定其监管主体并建立相应的监管规制和监管机制。这方面，当前最突出的、亟需解决的难题就是，认定金融科技的金融属性，关键是如何厘清金融科技与金融创新、金融中介活动与金融活动等关系，

一方面，如何认定金融科技的金融属性？此次改革设计基本廓清了监管机构之间的职责边界，但对金融活动本身的边界仍缺乏明确界定，而这恰是可能存在监管空白的地方。问题聚焦在对金融科技监管的主体、监管的边界（或起点）及监管的方式方面尚存诸多分歧。有专家认为“金融科技”核心的应该是科技；有专家认为应该“科技归科技，金融归金融”；也有专家认为，监管不是管科技本身的风险，管的是这个科技应用于金融业务所产生的风险。

个人认为，无论是作为一个新的金融产业还是金融创新，金融属性都是金融科技与生俱来的基因（DNA），金融科技就是为金融而生的。金融科技一定是存在于具体金融场景之中的。金融科技的金融属性并非在金融科技公司与金融机构合作时、科技应用于金融业务时才显现，而是从金融科技产品的设计、开发阶段就已经存在了。人为地将金融科技切割、为我所用的做法显然是不合理。

另一方面，由谁对金融科技实施监管？目前我国尚无这方面的法律法规。由于金融科技赋能传统金融的领域不同，其所涉及的监管主体自然也不同。因此，确定金融科技主体的逻辑也仍需遵循机构监管的范式。但这种格局势必依然会带来交叉监管、重复监管和监管空白的问题。因此，金融科技发展生态的演进，建立综合金融监管框架，以全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，应该是监管持续改革的方向。

如何有效消除监管盲区？

目前，围绕消除监管空白和盲区，逐渐形成的一个基本逻辑即“凡是金融活动均需持牌，纳入监管”。自2017年以来，监管高层在反复强调“凡是金融活动均需持牌，纳入监管”的理念。按照金融最基本的定义，所有的涉及资金融通的行为都属于金融的范畴。如果从准入的角度出发，“凡是从事金融活动均需持牌，纳入监管”的表述应该已非常清晰，但是如何践行？至少需解决两方面的问题：

一方面，对已经存在的各种实际从事金融活动的行为如何认定其金融属性？如果是未经批准从事金融活动的机构或未经批准开展的金融活动，按照既有的监管法规，均属非法机构或非法金融业务，监管的方向应该是取缔而非要求其持牌；如果属于金融科技加持下的新业态，因其往往化整为零于整个金融链条，其金融属性的认定往往较难且存分歧。如助贷业务，助贷方并不提供资金、直接参与贷款的发放，仅仅是为放贷机构提供数字赋能的科技公司，不属于金融监管的对象；但其具体的业务活动，无论是对为放贷机构引流阶段的客户调查、评估，还是贷款的催收，实际上由是信贷全流程的主要环节，因此又实际参与了金融活动，本身就是金融活动的一部分。因此，将助贷视为金融活动，纳入监管应该是毫无疑问的。但是，这类活动的主体是否因此需要持牌并纳入监管，显然并不太现实。又如贷款中介，其活动实际上融入了金融机构信贷环节，但又以代理业务的形式出现。对于这类金融活动，一方面缺乏认定的依据，存在较大的规避监管的空间。

另一方面，一种经营行为即使被认定为金融活动，如何要求其持牌？持什么牌？由谁发牌？一些金融科技创新活动，因为并无准入的约束，更谈不上金融牌照管理。毕竟，面对层出不穷的金融创新活动和金融新业态，基于牌照管理的机构监管亦捉襟见肘。如果按照是否持牌的既有机构监管理念和模式，对金融科技快速发展所不断衍生的金融新业态实施监管，难免势必陷于被动和尴尬。

其实，“凡是金融活动均需持牌，纳入监管”体现的仍是机构监管的理念和模式。但对于金融科技衍生的各种新金融业态，其实很难沿用机构监管的模式，不可能都按机构来规范并要求其持牌。唯有按照行为监管的理念与模式，来识别某一活动或行为是否具备金融属性，并实施相应的监管，才能真正将所有金融活动都纳入监管，才能有效消除监管空白和盲区。

因此，对于金融科技衍生的金融新业态的监管应立足于行为监管理念，把金融科技作为一个整体业态来监管。监管的模式应该是有别于机构监管的行为监管，监管的重点或更多聚焦于，是否会产生系统性风险，是否会危机消费者的合法权益。

当然，消除监管空白还有一个重要的前提，就是合理、有效的监管资源配置。如何按照改革方案，尽快理顺人民银行分支机构改革与金融监管总局分支机构特别是县域监管资源的配置，应是题中之意。

(本文作者介绍：先后供职于工商银行、人民银行，现为银行监管部门人士，长期负责小企业金融服务推进工作，潜心研究小企业金融服务问题。)

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